Fraternite, Justice, Travail   

Processus démocratique

Le Bénin est le premier Etat d'Afrique francophone à avoir amorcé un changement pacifique de pouvoir au début des années 90, ouvrant ainsi la voie des processus de démocratisation. Ce pays était pourtant dirigé depuis 1972 par le régime du général Mathieu Kérékou qui, après avoir mis un terme à un cycle d’instabilité chronique, a officiellement opté pour le marxisme léninisme dès 1974. Cette orientation se concrétisa alors par une politique d’étatisation de l’économie et de construction d’une hégémonie politique à travers le Parti de la Révolution Populaire du Bénin (PRPB), présenté comme le parti d’avant garde de la révolution.
Dès le début des années 80 cependant, ce système qu’on a pu qualifier de ‘‘laxisme-béninisme’’ en raison de son peu d’affinité avec le modèle dont il s’inspire, commença à montrer ses limites. La banqueroute économique devint totale à partir de 1988, précipitant la crise de légitimité du système. Après plusieurs mois de fortes mobilisations multisectorielles, dont notamment celle des enseignants et des fonctionnaires qui voyaient leurs arriérés de salaires s'accumuler, le général Kérékou fut contraint d’engager un processus de libéralisation en 1989 : amnistie générale et remaniement ministériel le 4 août puis surtout, annonce de l’abandon du marxisme-léninisme et de la convocation d'une Conférence nationale le 7 décembre.
Celle-ci se tient à Cotonou, du 19 au 28 février 1990, sous la présidence de Mgr Isidore de Souza, (disparu en mars dernier) dans une ambiance de forte incertitude au départ, puis largement consensuelle. Les participants imposent la souveraineté de leur assemblée au chef de l’Etat, qui finit par la reconnaître. Au terme de cette conférence, des organes de transition sont mis en place pour une période d'un an, avec pour mission, l’élaboration d’une Constitution et l’organisation d’élections générales. La conférence maintient le Président Kérékou dans ses fonctions tout en élisant Nicéphore Soglo au poste de Premier ministre. Un Haut Conseil de la République (HCR), dirigé par Mgr de Souza, fait office d'assemblée législative ainsi que de Cour constitutionnelle. Enfin, une Commission constitutionnelle est mise en place avec la mission d'élaborer une nouvelle loi fondamentale.
Après des élections locales en novembre, la Constitution est ratifiée par le peuple le 2 décembre et promulguée le 11 décembre 1990. Le scrutin législatif est organisé le 17 février 1991, suivi de peu par l'élection présidentielle qui voit la victoire le 24 mars, au second tour, de N. Soglo sur M. Kérékou (67,5 contre 32,5 %). La première législature s'achève avec les élections du 26 mars 1995. Enfin, l’élection présidentielle des 3 et 17 mars 1996 qui a vu le retour au pouvoir de Mathieu Kérékou clôt le premier cycle constitutionnel du "Renouveau démocratique". Le Bénin semble s’être installé dans une démocratie véritablement fonctionnelle comme en témoignent l’élection du 30 mars 1999, qui a abouti à la mise en place de la troisième législature. Les résultats des législatives donnent 27 sièges au Parti de la Renaissance du Bénin ( PRB), 11 au Parti du Renouveau Démocratique (PRD), 9 au Parti Social Démocrate (PSD), 6 au Mouvement Africain pour la Démocratie et le Progrès (MADEP), 10 au Front d’Action pour le Renouveau et le Développement (FARD), 4 au parti Impulsion au Progrès et à la Démocratie (IPD), 4 pour Alliance Etoile, 3 pour Car Dunya, 2 pour le Mouvement de l’Engagement et le Réveil du Citoyen (MERCI), les autres sièges étant répartis entre diverses formations politiques et candidats indépendants. Par le jeu des alliances, l’opposition obtient 42 sièges contre 41 pour la mouvance présidentielle. Andrien Houngbéji du PRD préside l'Assemblée nationale. Ce qui est aussi remarquable, c’est que chacune des élections s’est soldée par une alternance acceptée et une pacification progressive de la lutte politique. Les élections présidentielles sont prévues pour mars 2001.
Les élections de mars 2001 se soldent par une décision de la Commission Electorale Nationale Autonome de ne pas publier les résultats du premier tour, décision qui fait suite à la démission de 9 des 25 membres de la CENA protestant contre les conditions d’organisation du second tour. La Commission renvoie la responsabilité d’officialisation des résultats à la Cour Constitutionnelle.
Ces élections s’achèvent sur une seconde investiture pour Mathieu Kérékou.

Institutions politiques

Instruits par l’instabilité des années soixante-dix, les constituants béninois ont voulu instituer un pouvoir exécutif monocéphale tout en évitant une dérive présidentialiste du régime. Robert Dossou, membre influent de la commission constitutionnelle, estime que la Constitution du 10 décembre 1990 institue un système présidentiel atténué par des éléments du parlementarisme. Le président de la République est élu au suffrage universel direct, au scrutin majoritaire à deux tours, pour un mandat de 5 ans, renouvelable une seule fois. Il est le détenteur du pouvoir exécutif et chef du gouvernement, dont les membres sont responsables devant lui. Sa responsabilité est engagée en cas de haute trahison, d'outrage à l'Assemblée ou d'atteinte à l'honneur et à la probité. Comme de coutume en régime présidentiel, le président ne peut pas dissoudre l'Assemblée nationale. En contrepartie, celle-ci ne peut pas renverser le gouvernement.
Le pouvoir législatif appartient au Parlement, constitué par une Assemblée nationale unique élue tous les quatre ans au suffrage universel direct, sans limitation du nombre de mandats. La loi fixe les conditions d'éligibilité des députés dont le nombre est passé de 64 en 1991, à 83 depuis la loi électorale du 17 janvier 1995. Ils sont toujours élus au scrutin proportionnel, mais avec répartition à la plus forte moyenne, et désormais dans 18 circonscriptions électorales, à raison de trois par départements. L'Assemblée nationale béninoise, bien que ne pouvant censurer le gouvernement, peut l’interpeller et dispose de réels pouvoirs comme en témoignent les litiges avec le gouvernement, par ailleurs toujours réglés conformément aux mécanismes constitutionnels. Avec le scrutin du 30 mars 1999, le Bénin a mis en place sa troisième législature de ‘‘l’ère du renouveau’’. Depuis le blocage institutionnel intervenu en janvier 2002, le Parlement a décidé de limiter les pouvoirs exceptionnel du président.
En matière constitutionnelle, c’est la Cour constitutionnelle, installée le 07 juin 1993 par décision 15-DC (16 février 1993) du HCR, qui est la plus haute juridiction de l’Etat. Elle tranche les conflits entre institutions et est garante des droits fondamentaux et des libertés publiques. Elle veille aussi à la régularité des scrutins et proclame les résultats, mais depuis la loi électorale promulguée le 17 janvier 1995, les élections sont organisées par une Commission électorale nationale autonome (CENA). La Cour est composée de 7 membres nommés par l'Assemblée nationale (quatre membres) et le président (trois membres) pour un mandat renouvelable de 5 ans et ses décisions sont rendues en première et dernière instance. Dirigée d’abord par Elisabeth Pognon, puis par Conceptia Ouinsou, la Cour constitutionnelle béninoise s’est illustrée depuis son installation en 1993 par son indépendance vis-à-vis du Parlement et de l’exécutif. La possibilité donnée aux simples citoyens de la saisir par voie d’action comme par voie d’exception en a fait une cour ‘‘populaire’’. Elle a ainsi rendu des centaines de décisions sur requête de simples particuliers et souvent en leur faveur, devenant de ce fait, un véritable instrument de promotion de l’Etat de droit.
Par ailleurs, la Constitution prévoit également un Conseil Economique et Social. Son rôle est d'émettre des avis consultatifs sur demande du gouvernement ou de sa propre initiative sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis (titre VII de la Constitution).

Fonction publique

La fonction publique béninoise est régie par la loi n°86-013 du 16 février 1986 portant statut général des agents permanents de l’Etat. Dans son article 12, cette loi détermine les conditions d’accès aux emplois publics, le recrutement est possible sur titre, sur concours ou après un test.
A la différence de la plupart des fonctions publiques africaines établies sur le modèle français, la fonction publique béninoise est divisée en cinq catégories (A, B, C, D et E).

Décentralisation

La Constitution prévoit la libre administration des collectivités territoriales. Depuis les élections de novembre 1990, il existe au niveau local, des communes urbaines et des communes rurales, avec à leur tête des maires élus. Des états généraux de l’administration territoriale se sont tenus à Cotonou, du 7 au 10 janvier 1993. Le rapport final préconise "une décentralisation progressive de l'administration territoriale" avec un "transfert graduel de compétences".
Le processus de décentralisation est basé sur cinq lois : la loi n° 97-028 portant orientation de l’organisation de l’administration territoriale, la loi n° 97-029 portant organisation des communes, la loi n° 98-005 portant organisation des communes à statut particulier (les trois grandes villes du pays : Cotonou, Porto-Novo et Parakou), la loi n° 98-006 portant régime électoral communal et municipal, la loi n° 98-007 portant régime financier des communes.
Par ailleurs, un nouveau découpage territorial a été récemment adopté par l'Assemblée nationale. Elle prévoit une scission des six départements initiaux en douze, l’érection de 77 communes (y compris ceux à statut spécial), des arrondissements, quartiers et villages. Depuis les premières consultations de 1991, les conseils locaux n’ont pas été renouvelés. Cependant, des élections locales prévues pour le mois de mai 1999 n’ont toujours pas eu lieu.

Système judiciaire

Le pouvoir judiciaire est exercé par la Cour Suprême, les cours et les tribunaux. La Cour Suprême est la plus haute juridiction de l’Etat en matière administrative, judiciaire et des comptes de l’Etat. Elle possède aussi la compétence pour juger le contentieux des élections locales. Son président qui est inamovible, il est nommé par le chef de l’Etat pour une durée de 5 ans, renouvelable une fois. La Constitution a prévu un Conseil Supérieur de la Magistrature qui statue comme conseil de discipline des magistrats, assiste le Président de la République dans son rôle de garant de l'indépendance de la justice et donne son avis avant les nominations de magistrats qui sont du ressort du chef de l’Etat sur proposition du garde des sceaux. Enfin, une Haute Cour de Justice est prévue pour juger le Président de la République et les membres du gouvernement en cas de haute trahison, mais elle n’a jamais eu à statuer. Dans l’ensemble, le Bénin a accompli des progrès incontestables dans le domaine de l’indépendance de la justice comme l’ont prouvé les nombreuses décisions judiciaires défavorables aux différents pouvoirs politiques.
Toutefois on constate la présence d’un phénomène nouveau en matière de justice. En effet, une sorte de « para-justice » tend à se développer au Bénin. Des comités de réconciliation se mettent en place servant à la fois d’outil de prévention et d’alternative aux dysfonctionnements potentiels de la justice béninoise. Il s’agit d’une justice de proximité, des comités de villageois réunis afin de prévenir la dégénérescence des petits conflits, d’agir de façon curative en cas de violence pour rapprocher les parties en désaccord, de reconstituer le tissu social brisé. D’abord développée en milieu rural, cette expérience tend à prendre de l’ampleur.

Chambre administrative

L’ordonnance du 26 Avril 1966 relative à la Cour suprême, détermine également les règles de la procédure administrative contentieuse. Le Tribunal Administratif créé en 1961 a été intégré en 1965 à la chambre administrative de la Cour Suprême, devenue depuis lors juridiction administrative de droit commun en premier et dernier ressort. Cette solution a été adoptée à titre transitoire depuis la fin de l’année 1963.
Dans un premier temps, les magistrats de la Cour Suprême bénéficiant de l’inamovibilité, n‘étaient pas intégrés dans la hiérarchie judiciaire normale, et ne relevaient pas de l’autorité du Garde des Sceaux. Le contentieux administratif en première instance a, par la suite, été confié à la Cour d’Appel sous réserve d’appel devant la Cour Suprême, schéma finalement assez proche, dans son esprit, du système français.

Partis politiques

La Constitution renvoie à la Charte des partis politiques, définie par la loi n°90-23 du 13 août 1990, le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les partis se forment et exercent leurs activités. Ils sont actuellement près de 100 à être enregistrés au ministère de l’intérieur, mais beaucoup n'ont qu'une réalité légale, leur implantation étant souvent virtuelle. Cependant, une quarantaine de partis se présentent régulièrement seuls ou en coalition aux élections législatives de mars 1995 et de mars 1999. Et une vingtaine sont tout de même représentés à l'Assemblée nationale. Les plus importants sont : la Renaissance du Bénin (RB) de Nicéphore Soglo, qui dispose désormais, loin devant les autres, de 27 députés. Il y a aussi le Parti du renouveau démocratique (PRD) d'Adrien Houngbédji, le Front d'action pour le renouveau et le développement (FARD-Alafia) proche de M. Kérékou, le Parti social démocrate (PSD) de B. Amoussou, le Mouvement africain pour la démocratie et le progrès (MADEP) de Séfou Fagbohoun, récemment créé, l'Union pour la démocratie et la solidarité (UDS) d'Adamou N'Diaye, Notre cause commune (NCC) de François Tankpinou, qui s’est scindé pour donner naissance au parti national Ensemble d'Albert Tévoédjré, le Rassemblement des démocrates libéraux (RDL) de Sévérin Adjovi ou encore le Parti communiste béninois (PCB) de Pascal Fantodji. Le paysage partisan est caractérisé par de spectaculaires changements d’alliances, connues sous le qualificatif de transhumance politique. La plupart des partis ont un électorat fortement régionalisé sans que cette situation n’entrave la civilité électorale depuis les troubles de la première élection présidentielle de 1991.

Syndicats

L’univers syndical béninois est morcelé en de multiples organisations regroupées pour la plupart au sein des cinq centrales que compte le pays. L'Union nationale des syndicats des travailleurs du Bénin (UNSTB) a survécu au régime marxiste dont elle était l’unique organisation syndicale autorisée. Depuis le début des années 90, quatre autres structures ont vu le jour : la Centrale des syndicats autonomes (CSA), la Confédération générale des travailleurs du Bénin (CGTB), la Centrale des syndicats des travailleurs du Bénin (CSTB), la Confédération des organisations syndicales indépendantes (COSI).
Ces syndicats sont implantés presque exclusivement dans la fonction publique et dans les entreprises publiques. Depuis 1997, l’Etat accorde aux organisations syndicales, une aide annuelle de 300 millions de Francs CFA.

 Droits de l'homme

L'attachement aux principes des Droits de l’homme est affirmé dans le préambule de la Constitution de décembre 1990, qui fait référence à la Charte des Nations unies de 1945, à la Déclaration Universelle des Droits de l’homme de 1948 et à la Charte africaine des Droits de l’homme et des peuples, adoptée en 1981 par l'OUA et ratifiée par le Bénin le 20 janvier 1986, et dont "les dispositions font partie intégrante de la présente Constitution et du droit béninois et ont une valeur supérieure à la loi interne". Elle est d'ailleurs mise en annexe au texte constitutionnel. Le titre II de la Loi fondamentale traite "Des droits et des devoirs de la personne humaine". En plus des nombreuses ONG engagées dans la promotion de l’éducation aux droits de l’homme, il existe deux structures qui veillent au respect effectif des droits de l'homme : la Ligue Béninoise des Droits de l'homme, proche du Parti Communiste, et surtout, la Commission béninoise des droits de l'homme, dirigée par M. Saïdou Agbantou. Ce dernier présida d'ailleurs la Commission électorale nationale autonome chargée d’organiser les élections législatives de mars 1995 et celles de mars 1999. Par ailleurs, les nombreuses décisions de la Cour constitutionnelle, dont la saisine est ouverte aux simples citoyens en matière de violation des droits de l’homme, dénote une avancée incontestable de l’Etat de droit.

Médias

Le paysage médiatique béninois a connu une effervescence sans précédent dans le pays, à l'occasion de l'affaiblissement du régime Kérékou et surtout de la période de transition. Beaucoup de titres sont apparus, mais la plupart n'ont pas pu survivre au-delà de quelques numéros, essentiellement pour des raisons économiques. Actuellement certains ont une périodicité fortement aléatoire tandis que d'autres réapparaissent uniquement en période électorale. Les premiers titres parus à la fin des années 80 furent La Gazette du Golfe, Le Forum de la Semaine et Tam-Tam Express.
Cependant, il existe aujourd’hui cinq quotidiens en plus du journal gouvernemental, La Nation : Le Matin depuis 1994, Le Citoyen et Les Echos du jour depuis 1996, Le Point au Quotidien depuis 1997 et Le Matinal depuis 1998. De nombreuses publications, hebdomadaires ou bimensuelles, essaient d’avoir une parution régulière.
La libéralisation de l’espace audiovisuel est en cours. Après l’adoption de la loi et l’appel à candidature, la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication, chargée de garantir la liberté et la protection de la presse, a délivré des autorisations à des promoteurs de radios privées, commerciales ou associatives et de télévision qui diffusent leurs programmes. Depuis 1997, l’Etat accorde à la presse privée, une aide de 300 millions de franc CFA. Même si certains journaux opèrent des rapprochements avec les milieux politiques, l’indépendance de la presse est relativement garantie comme le montrent l’organisation de l’accès des différentes forces politiques aux médias d’Etat à l’occasion des consultations électorales ainsi que le ton de liberté qu’adopte la presse gouvernementale.